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淺談推進公共資源交易綜合監管的必要性
發表時間:2017-04-21 10:54:24   作者:中建政研   瀏覽:1914

北京中建政研集團董事長 梁艦

近年來,整合建立統一規范的公共資源交易平臺的熱潮一浪高過一浪,全國絕大多數地方選擇的是“一委一辦(局)一中心”的組織架構和運行機制。

在這個過程中,既要面對思想觀念的障礙,又要應付利益固化的藩籬;既有難啃的硬骨頭,也有牽一發動全身的敏感問題。其中,如何正確認識并處理好“辦(局)”與行業主管部門的關系,考驗著業界人士的智慧。

筆者認為,公共資源交易綜合監管的提法由來已久,鑒于當前公共資源交易活動事中監管的普遍缺失,以及“放管服”改革的需要,推進公共資源交易綜合監管有一定的必要性,全國一些地區已經成功實踐,取得了不錯的效果。

1.公共資源交易綜合監管的由來

公共資源交易綜合監管這個提法最早出現在2012年。當年6月,中央工程建設治理領導小組在江西南昌召開全國公共資源交易市場建設工作推進會,提出整合現有交易模式,建立統一規范的公共資源交易市場,實現所有公共資源交易活動統一進場交易或通過網絡交易系統平臺實施交易活動,達到信息發布、規范流程、服務標準、監督管理“四統一”。

時任中共中央書記處書記、中央紀委副書記、中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組組長何勇表示,建立統一規范的公共資源交易市場是完善社會主義市場經濟體制的客觀需要,是建立健全懲治和預防腐敗體系的必然要求,是構建工程治理長效機制的重要任務。地方政府要發揮主導作用,把公共資源交易市場建設擺上重要日程,及時研究解決工作中遇到的問題。有關行業主管、監管部門要加強對公共資源交易的審批核準備案、交易過程、履約實施、行政執法、行政處罰等環節的監管,為公共資源交易活動提供優質高效的服務。

當時的江西省委主要負責人在致辭時說,江西省著眼從源頭上預防和治理腐敗,按照“政府引導市場、市場公開交易、交易規范運作、運作統一監管”的總體思路,在全國率先建立“省市合一”的公共資源交易平臺,實現省、市、縣、鄉四級公共資源交易市場網絡的全覆蓋,較好地改變了各類公共資源交易管辦不分、資源分散的狀況,有效解決了公共權力部門化、部門權力個人化以及暗箱操作等共性問題。

這次會議雖然沒有直接提出綜合監管的概念,但何勇談到的“行業主管之外的監管”,江西省委主要負責人所說的“統一監管”,都是后來綜合監管的雛形。

果不其然,兩個月后的2012年8月17日,時任中央紀委監察部執法監察室主任宋福龍就在“河北省公共資源交易市場建設工作推進會”上明確提出要推行綜合監管。宋福龍表示,一些地方按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則,完善公共資源交易市場管理體制和監督體制,探索實行由綜合監管機構與行業主管、監管部門分工協作、密切配合的綜合監管模式,成立公共資源交易管理委員會辦公室或招標投標監督管理局,加強對交易全過程的監管。在全國已建立的縣級以上統一規范的988個公共資源交易市場中,由政府建立綜合監管機構實行統一監管的市場有439個(占比44.43%)。

推行綜合監管的初衷有哪些呢?傳統的分散管理模式問題突出,主要表現在同體監督,行業主管部門既管資金,又管立項和規劃,還是項目招標人和實施者,另外還負責項目監督,集項目的決策、執行、監督于一體,很容易出現責任缺失、效率低下、利益尋租等問題。

2.行業主管部門事中監管缺失

2016年10月11日,中國政府采購網發布“國家公共資源交易服務平臺一期工程網絡及服務器等設備供貨項目第四包”投訴案的處理決定,投訴事項有5點,主要涉及技術需求和專家打分(問題真實存在),但最后因為招標文件將“計算機信息系統集成企業資質”,這個已經廢除兩年多的行業資質列為實質性條款,被廢標并重新采購。原因是2014年1月28日印發的《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》中,已將“計算機信息系統集成企業資質認定項目”取消,該資質不再法定。

追溯整個采購過程,有一個細節值得關注。2016年5月31日—6月6日,受委托代理項目的政府采購中心曾經就采購人提供的技術需求向社會公開征求意見,當時,廢除的行業資質被列為實質性條款。遺憾的是,沒有供應商提出這個問題(事實上,供應商最熟悉市場政策調整情況,應該清楚這個行業資質已經廢除),導致這一要求被寫進了最終的投標文件,使得采購活動在“帶病”的情況下進行。

縱觀這個案例,相關各方都有問題:采購人強勢提不合理需求,采購中心委曲求全(被責令整改),供應商明知有問題卻沒人提出來,專家不按規定的標準評標(另行處理)……歸根結底,筆者認為在于監管機制不暢、事中監管缺失。其中,機制不暢主要表現在兩點:一是采購中心、供應商不敢或者不愿得罪采購人;二是采購人有權有責,但基本沒有處罰,于是變得“任性”。由于事中監管的缺失,公共資源交易平臺很容易當被告。2015年年底發生在山東青島的政府采購評審專家上書省長事件就是明證。

回到案例,如果不是因為專家打分問題被投訴,“帶病采購”也許會正常結束。放大到整個公共資源交易領域,“帶病交易”絕對不是個案,例如工程建設項目招標投標,有人戲稱“十標九圍”,還是明招暗定、領導干部違規干涉,比較著名的有河南省交通廳5任廳長“前腐后繼”;前些年的土地掛牌交易,因為電子化水平不足,多采用現場拍賣,甚至出現黑社會威脅競買人的情況……

“帶病交易”的結果可想而知,要么問題曝光被查處,影響效率;要么交易效果不好,損害國家利益。因此,加強事中監管非常必要,主動介入,把問題消滅在萌芽狀態;被動地等人反映問題,或者出問題后再查處,代價更大。

監管的目的之一是促進交易活動按照“三公一誠”的原則順利進行,最高境界是不用監管。但在現階段相關各方業務水平、職業素養、誠信意識不高,行業主管部門人手不夠、管不過來的情況下,進入公共資源交易平臺的交易活動,事中這一段不妨交給平臺管理機構(公管辦、公管局)把它管好,確保交易活動“健康”開展,實現好的交易結果,節約時間、人力、經濟成本。

3.推行綜合監管符合“放管服”改革方向

也許有人會問,全國上下都在大力簡政放權,為什么還要加一個綜合監管呢,這不是自相矛盾嗎?筆者認為,這是一種誤解,因為“放管服”不僅要“放”活,更要“管”好。李克強總理早在2014年全國兩會閉幕后答記者問時就指出,“放權并不是說放任,不是說政府就不管,而是要放管結合,尤其是加強事中事后監管。”

2016年,總理更是兩次在 “放管服”改革會議上提出要加強綜合監管。一次是5月9日召開的全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議,國務院總理李克強強調,我國市場經濟秩序還不規范,不公平競爭現象還大量存在。給市場放權不是放任,而是為了騰出手來加強監管。只有管得好、管到位,才能放得更開、減得更多。要改革監管體制,創新監管模式,強化監管手段,切實提高事中事后監管的針對性、有效性,使市場活而不亂。總理指出,各類市場主體千差萬別,越來越多的企業跨行業、跨區域經營,要做到有效監管,必須建立綜合監管體系,發揮好各種監管資源的最大效益。長期以來,存在著多頭執法、重復檢查、標準不一等痼疾,既加重企業負擔,也造成很多不公平。2016年,要按照權責一致原則,繼續推進市縣兩級市場監管領域綜合行政執法改革,落實相關領域綜合執法機構監管責任。

另一次是11月21日,李克強總理在上海主持召開深化簡政放權放管結合優化服務改革座談會時指出,放與管相輔相成,更有效的管就可以更多的放,管得好才能放得活。要圍繞營造公平競爭環境強化事中事后監管,推動“雙隨機一公開”監管方式明年全覆蓋,實行相關部門聯合監管,避免重復檢查、增加企業負擔。

筆者認為,總理的多次講話對公共資源交易系統具有極強的指導意義,也為推行綜合監管(聯合監管),并處理好與行業監管的關系指明了方向。

4.綜合監管非取代而是補充行業監管

從一些地方的實踐看,綜合監管是指由政府將分散在各個行業主管部門的公共資源交易監管權集中授權于一個獨立于行業主管部門之外的綜合監管機構,由其依托由政府推動建立的統一規范的公共資源交易平臺,獨立行使對公共資源交易活動的行政監管權力并直接對政府負責的監管組織形式。

綜合監管以交易平臺為載體,對進場項目條件備案和交易過程的合法性進行監管,主要從宏觀上解決監管空白、環節缺位、規則不一等問題,側重于進場交易過程事中環節的橫向監管。

綜合監管必須遵循“法定職責必須為,法無授權不可為”的依法行政原則,其職責主要有四點:一是指導協調,制定公共資源交易規則、管理制度和工作流程,對公共資源交易活動進行指導、協調,確保交易規則、管理制度和工作流程的統一。二是檢查督辦,及時與行政監督部門了解、溝通有關監管情況,必要時予以協助和配合;檢查督辦屬行政監督部門管轄的交易活動監督管理工作(解決誰來監管監管者的問題)。三是授權執法,對進入公共資源交易中心的交易活動的過程實施監管,對有關行政監督部門需要回避、沒有行政監督部門查處或者行政監督部門查處職責交叉,以及特別重大違法行為的查處。四是綜合管理,包括綜合評標專家庫建設與管理、信息化體系建設、信用管理體系建設等。

目前,實踐層面對綜合監管存在一些誤區。有的人認為,綜合監管就是事前、事中、事后都管,沒有人管的綜合監管要兜底。也有人認為,綜合監管就是綜合、指導和協調。實際上,綜合監管是對行業監管的補充和完善,必須要以行業監管為前提和基礎。綜合監管和行業監管既有區別,也有關聯,既有分工,也有合作;兩者相互結合、相互監督、相互制約,與行政監察、審計、社會監督一起,共同構成用權力制衡權力、用制度約束權力、用機制規范權力的公共資源交易監管體系。

湖北、安徽合肥通過地方立法推進公共資源交易綜合監管自然不用多說,從2016年年底出臺的《江西省公共資源交易平臺運行服務管理細則》看,綜合監管機構的重點在于做好基礎性工作,為行業主管部門提供監管便利。

綜合監管與行業監管優缺點分析表

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